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      一、行政公益訴訟的界定

      行政公益訴訟，是指公民、法人或其他社會組織以及特定的國家機關(guān)，基于行政機關(guān)、被其授權(quán)的組織或者受其委托的組織和個人不依法履行職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。它是行政訴訟中的一種訴訟類型，但與其他行政訴訟類型不同的是，它有其自己的特點：首先，行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益，與傳統(tǒng)訴訟立足于個案救濟不同，行政公益原告的訴訟主張所指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。其次，起訴人往往是與被訴行政行為無直接利害關(guān)系的人。公益訴訟在一般情況下，公民、法人或其他社會組織等主體向法院提起訴訟，其一般是與此案件的被告無直接利害關(guān)系，是按照法律的直接規(guī)定，以自己為受害人向法院提起訴訟。再次，訴訟的對象是行政機關(guān)、被其授權(quán)的組織或者受其委托的組織和個人不依法履行職責(zé)而損害公共利益的行為。最后，案件的判決的效力不限于訴訟當事人。在行政公益訴訟案件中，往往享有原告資格的是不特定的多數(shù)人，但是最終向法院提起訴訟的可能只是其中的某個人或某些人，最終，法院判決的效力除了適用訴訟當事人，還適用未直接參與訴訟的其他人。

      二、行政公益訴訟的現(xiàn)狀

      近年來，生態(tài)環(huán)境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益的事件時有發(fā)生,隨著我國法制建設(shè)的逐步推進，公益訴訟尤其是行政公益訴訟，成為學(xué)術(shù)界和實務(wù)界廣泛討論的熱門話題之一。在社會需求的推進下，我國也在積極探索提起行政公益訴訟的改革實踐:2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”；2015年7月1日全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》；7月2日最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，對試點案件的范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟和訴訟請求等作出明確規(guī)定；2016年2月25日最高人民法院印發(fā)關(guān)于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知。另外，2015年1月1日起實施的新修訂的《環(huán)保法》第58條規(guī)定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。

      在全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作展開后，2015年12月16日，山東省慶云縣人民檢察院因該縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，依法向慶云縣人民法院提起行政公益訴訟，2016年6月20日，慶云縣法院公開宣判,法院一審判決支持了檢察機關(guān)的訴訟請求。這是全國首例行政公益訴訟案件，此案意味著公益訴訟已由理論層面落到了實踐。

      公益訴訟作為一項新的制度安排，此前缺少先例也沒有成型的模式，如何實行訴訟、訴訟效果如何，都缺少可以借鑒的經(jīng)驗，但首例公益行政訴訟已然開啟了第一扇窗，這就需要我們在新的制度設(shè)計上，不斷提高內(nèi)生動力和充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

      三、行政公益訴訟的啟動主體

      在行政公益訴訟基本制度中，其啟動模式無疑是首要研究、探討的問題，它的研究價值在于更能全面、深入地了解行政公益訴訟制度。行政公益訴訟的啟動模式是指在國家利益或社會公共利益受到損害時，有權(quán)利的主體針對其損害行為向有關(guān)法院提起訴訟的行為。啟動模式的內(nèi)涵應(yīng)包括啟動主體，啟動事由和啟動順序這三方面內(nèi)容。

      根據(jù)目前全國人大會常委會《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》中指出，“授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點。試點地區(qū)確定為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅十三個省、自治區(qū)、直轄市。人民法院應(yīng)當依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件”。由此可以看出，目前我國行政公益訴訟還處在試點探索階段，行政公益訴訟的啟動主體只有人民檢察院。由于目前只是試點開展，現(xiàn)行立法對行政公益訴訟制度存在著理論疏漏和制度疏漏問題，筆者認為結(jié)合行政公益訴訟的概念及其特點，在未來行政公益訴訟制度的構(gòu)建中，首要解決的問題是行政公益訴訟啟動主體的確定。

      在理論界，關(guān)于啟動主體的爭議主要有一元主體觀點、二元主體觀點、多元主體觀點。就啟動主體的明確規(guī)定，筆者認為起訴主體應(yīng)由一元化模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Ｊ剑磻?yīng)包括檢察機關(guān)、具有某種公益職能的社會團體和其他組織、公民相結(jié)合的多元化模式的起訴主體。擴大訴權(quán)主體范圍的實質(zhì)要求和核心內(nèi)容，是要改變當事人起訴主體的單一化為多元化，因為在某種意義上，為有效適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展多元化價值的需要，有必要在公益訴訟起訴主體資格的設(shè)定方面，按照廣泛性和專門性相結(jié)合原則的要求，實行起訴主體多元化模式，需要形成多層次的立體型起訴主體結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上建立健全多渠道、多領(lǐng)域、多層次的公益保護體系。這樣，才能更好地適應(yīng)利害關(guān)系不特定性和廣泛性對司法保護提出的要求。

      一個完整的訴訟制度，應(yīng)當既有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也有對國家利益和社會公共利益的保護。隨著我國法制建設(shè)的逐步推進和我國積極探索試點提起行政公益訴訟的實踐，未來我國構(gòu)建行政公益訴訟制度時，只有首先明確了啟動主體才能更好地維護國家和社會公共利益的需要，彌補行政主體維護公共利益的不足，強化司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督約束，保護人權(quán)和救濟弱勢群體。

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淺談我國行政公益訴訟的啟動主體