中國傳媒聯(lián)盟 據(jù) 中國名企排行網(wǎng) 訊：隨著預(yù)算法的出臺(tái)，未來地方政府的融資發(fā)展路徑梳理下來主要有三條，分別是請(qǐng)省級(jí)人民政府代為發(fā)行地方政府債券、政府購買服務(wù)、PPP。

　　一、目前地方政府的融資發(fā)展路徑

　　1、請(qǐng)省級(jí)人民政府代為發(fā)行地方政府債券

　　2014年，自《預(yù)算法》修訂允許地方政府發(fā)行債券以來，地方政府債券的額度逐年大幅度遞增。雖然國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)【2014】43號(hào))和財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文)對(duì)政府債券的發(fā)行進(jìn)行了限定，但通過發(fā)行政府債券支持沒有收益的公益類項(xiàng)目建設(shè)，是目前合法的一個(gè)融資渠道。

　　因?yàn)槭芟抻凇敦?cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的通知》(財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào))和《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)[2017]35號(hào))發(fā)債額度的限制，地方政府債券對(duì)政府融資來說是杯水車薪。

　　2、政府購買服務(wù)

　　根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)【2013】96號(hào))，政府可以向社會(huì)購買服務(wù)。但財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)【2017】87號(hào))列出了負(fù)面清單，嚴(yán)禁將貨物采購、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資等列入政府購買服務(wù)范圍，并且受限于“先預(yù)算，后購買”，合作期不超過3年等，使得合法合規(guī)的政府購買服務(wù)難以承擔(dān)地方上龐大體量的建設(shè)任務(wù)。

　　3、PPP

　　帶融資功能的PPP，雖受《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào)文)第25條：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一半公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”之限定，但可將短期內(nèi)的支付壓力延展到較長的合作期限，緩解地方政府的支付壓力，目前屬于地方政府融資發(fā)展的一種方式。

　　二、財(cái)政“爆表”后的PPP出路

　　目前一些地方正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目在未來年度的財(cái)政支出額占一般公共預(yù)算支出的比例已接近10%，已達(dá)到財(cái)政部規(guī)定的支出上限。無法再繼續(xù)新增需要政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼類的PPP項(xiàng)目。

　　我們結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)政策文件，對(duì)財(cái)政支出數(shù)額已經(jīng)接近上限后如何用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做如下分析和探討。

　　1、合理配置收益性項(xiàng)目，采用經(jīng)營性項(xiàng)目與準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營性項(xiàng)目打捆方式。

　　當(dāng)政府希望通過PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營性(沒有任何價(jià)格機(jī)制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會(huì)效益)或準(zhǔn)經(jīng)營性(有價(jià)格機(jī)制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營利潤，成本無法收回)時(shí)，可以為該公共產(chǎn)品或服務(wù)配補(bǔ)適當(dāng)?shù)氖找嫘皂?xiàng)目并捆綁提供，從而克服收費(fèi)困難或收費(fèi)不足的難題，即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模式。

　　《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2015[25號(hào)]令)明確規(guī)定，“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”。

　　河南省是實(shí)施PPP比較早的省份，在PPP的實(shí)施模式上有很多創(chuàng)新。根據(jù)河南省委河南省人民政府《關(guān)于推進(jìn)百城建設(shè)提質(zhì)工程的意見》(豫發(fā)[2016]39號(hào)文)也有類似的的精神，建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)措施可以通過采取整體項(xiàng)目推進(jìn)、分片區(qū)打捆推進(jìn)、同類項(xiàng)目打捆、項(xiàng)目收益異地平衡、經(jīng)營性項(xiàng)目與準(zhǔn)經(jīng)營性或非經(jīng)營向項(xiàng)目打捆等方式，提高項(xiàng)目規(guī)模，并合理配置收益性項(xiàng)目，吸引大型投資主體，提高政府議價(jià)能力，降低支付成本。

　　綜上可知，在非收費(fèi)類的項(xiàng)目中配置具有經(jīng)營能力的收費(fèi)項(xiàng)目，符合國家法律法規(guī)規(guī)范性法律文件的規(guī)定，同時(shí)也能夠降低財(cái)政支出。

　　2、合理調(diào)整一般公共預(yù)算支出的增長幅度

　　參考所在地區(qū)過去5年一般公共預(yù)算支出的增長速度，和財(cái)政部、省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)的一般公共預(yù)算支出的增長速度，合理調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施地未來年度當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出的增長幅度。如果項(xiàng)目實(shí)施地預(yù)設(shè)的未來年度的一般公共預(yù)算支出增長幅度低于過去年度的平均增長幅度，可以適度提高，以給新增的PPP項(xiàng)目一些空間。

　　3、延長PPP項(xiàng)目的合作期限，平滑政府每年的支出額度

　　《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號(hào))第2條規(guī)定：PPP示范項(xiàng)目原則上不低于10年;《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號(hào))規(guī)定：PPP項(xiàng)目合同期限一般為20-30年。

　　從上述文件可知，PPP項(xiàng)目鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本的合作期限為20-30年，而10年僅為PPP合作的起點(diǎn)期限。把合作期限由10年延長至20年甚至30年，符合法律法規(guī)，也更容易滿足當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承受能力。

　　4、運(yùn)用“基金+PPP模式”籌措政府方應(yīng)當(dāng)出資的項(xiàng)目資本金，減少運(yùn)營期內(nèi)的財(cái)政支出。

　　為了提高財(cái)政資金使用效益，發(fā)揮會(huì)財(cái)政資金的杠桿作用，財(cái)政部出臺(tái)了《政府投資基金暫行管理辦法》，鼓勵(lì)各級(jí)政府設(shè)立政府投資基金，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展。

　　2016年3月，財(cái)政部等發(fā)起設(shè)立中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金(中國PPP基金)。各地積極響應(yīng)，紛紛設(shè)立投資基金，支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。

　　以河南省為例，河南省財(cái)政廳《關(guān)于河南省PPP開發(fā)性基金加大對(duì)我省PPP項(xiàng)目支持力度的通知》第一條：擬通過加大PPP基金投資額度及增加投資方式兩種辦法加快PPP基金投資進(jìn)度。一是基金按照總投資的10%或者注冊(cè)資本金的20%或者不高于政府出資部分的65%進(jìn)行支持;二是根據(jù)4月12日《2016年河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金暨PPP開發(fā)性基金申報(bào)指南》，通過PPP開發(fā)性基金、新型城鎮(zhèn)化基金、豫資公司直接投資等多種渠道，解決項(xiàng)目資本金問題。

　　從上述文件可知，PPP項(xiàng)目可以引進(jìn)PPP基金，解決政府出資的項(xiàng)目資本金問題，減少運(yùn)營期內(nèi)的財(cái)政支出。

　　三、結(jié)語

　　PPP模式，自2014年提出，2015年試水，2016年井噴，到2017年的規(guī)范，國務(wù)院和財(cái)政部、發(fā)改委的主導(dǎo)性很明顯，2017年度是PPP項(xiàng)目的規(guī)范化治理年度，就PPP現(xiàn)有的亂象進(jìn)行糾偏后，才可能就現(xiàn)有的規(guī)定進(jìn)行松綁，包括10%的一般公共預(yù)算支出上限。

　　在目前政策允許的三中融資通道中，政府購買服務(wù)也和PPP一樣，面臨著規(guī)范化治理，正在收緊，發(fā)行地方政府債券由于受額度的限制，對(duì)城市建設(shè)來說是杯水車薪。可以綜合利用合法有效的三種融資渠道，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　作者簡介：

    商娟，畢業(yè)于中國人民大學(xué)，北京市中咨律師事務(wù)所合伙人。長期從事PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)，擅長PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目法律風(fēng)險(xiǎn)防控等。主辦的多個(gè)項(xiàng)目入選國家財(cái)政部PPP項(xiàng)目示范庫。已經(jīng)主持并參與的PPP項(xiàng)目包括：汝州城市道路PPP項(xiàng)目、民勤紅沙崗工業(yè)集聚區(qū)PPP項(xiàng)目、河南沁陽沁南產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)回遷安置房綜合開發(fā)項(xiàng)目、河南濮陽供水特許經(jīng)營項(xiàng)目、潢川老城迎賓花園安置房建設(shè)PPP項(xiàng)目、河南濮陽供暖特許經(jīng)營項(xiàng)目、河南濮陽客運(yùn)站項(xiàng)目、河南濮陽縣醫(yī)院項(xiàng)目、河南濮陽縣高中項(xiàng)目、甘肅G569北山至仙米寺高速公路PPP項(xiàng)目以及和平污水處理廠PPP項(xiàng)目。